Les dépenses publiques peuvent être regroupées selon plusieurs critères qui se déclinent en différentes classifications. Mises ensemble, elles constituent la structure de la Nomenclature Budgétaire de l’Etat (NBE). Celle –ci permet de classer les ressources et les charges de l’Etat dans un ordre logique, cohérent et clair de façon à faciliter l’élaboration, l’exécution et le contrôle du budget de l’Etat. Elle permet également la production d’une information exhaustive, transparente et fiable, facilite la prise de décisions et favorise la transparence.
Quatre classifications sont plus couramment utilisées : la classification administrative, qui vise à déterminer qui est à l’origine de la dépense (ex. ministère, service prescripteur, niveau géographique) ; la classification économique, qui permet d’identifier la nature de la dépense (personnel, transfert, fonctionnement ou investissement) et ce qu’elle représente précisément (ex. consommables médicaux, intérêts des emprunts) ; la classification programmatique qui retrace à quelle grande politique publique la dépense peut être rattachée, selon une structure propre à chaque pays, et qui permet de mesurer la performance dans la mise en œuvre de ces politiques publiques. La classification fonctionnelle, constitue la quatrième classification couramment utilisée. Son objet est similaire à la classification programmatique mais elle suit des standards internationaux, facilitant les comparaisons entre pays.
La classification fonctionnelle a pour objet de classer les dépenses budgétaires selon leurs objectifs socio-économiques, conformément à la Classification des Fonctions des Administrations Publiques (CFAP), développée par l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE) et reprise dans le Manuel de Statistiques des Finances Publiques du FMI (MSFP 2014) [1]. La classification fonctionnelle a trois objectifs principaux: (i) elle permet d’analyser les allocations budgétaires en fonction d’objectifs de politique publique précis et de mesurer l’efficacité de leur mise en œuvre par les pouvoirs publics ; (ii) elle permet d’examiner l’évolution temporelle (tendances) des dépenses consacrées à certaines politiques publiques indépendamment de l’organisation administrative propre à chaque pays et qui peut être amenée à évoluer dans le temps ; et (iii) elle permet les comparaisons entre pays (% PIB ou total des dépenses).
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Encadré : Structure de la classification fonctionnelle
La classification fonctionnelle est structurée de façon arborescente selon 3 niveaux : les Divisions comme premier niveau, les Groupes comme second niveau et les Classes comme troisième et dernier niveau. Les Divisions peuvent être considérées comme les objectifs généraux des administrations publiques, tandis que les groupes et les classes donnent le détail des moyens par lesquels les objectifs généraux sont atteints. Au total, la classification fonctionnelle est codifiée sur quatre chiffres.
La Division, codifiée sur deux chiffres de 01 à 10, se décompose comme suit – (exemple : 04. AFFAIRES ET SERVICES ECONOMIQUES) : 01 SERVICES GENERAUX DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 02 DEFENSE 03 ORDRE ET SECURITE PUBLICS 04 AFFAIRES ET SERVICES ECONOMIQUES 05 PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT 06 LOGEMENT ET EQUIPEMENTS COLLECTIFS 07 SANTE 08 LOISIRS, CULTURE ET CULTE 09 ENSEIGNEMENT 10 PROTECTION SOCIALE
Le Groupe, constitue le niveau inférieur et est codifié sur un chiffre, qui s’ajoute aux deux chiffres de la Division et sert à préciser la politique publique considérée – (Exemple : 045. TRANSPORTS).
Enfin, le dernier niveau, la Classe, est lui aussi codifié sur un chiffre qui s’ajoute aux trois précédents afin de donner un niveau de détail encore plus précis par rapport à la Division et au Groupe – (Exemple : 0451. TRANSPORTS ROUTIERS).
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La mise en place de la classification fonctionnelle constitue une étape importante pour renforcer le processus de préparation, d’exécution et de suivi du budget de l’Etat Malagasy, et de mesurer l’impact de ce budget en termes de politiques publiques. Elle contribuera ainsi à éclairer les choix stratégiques des Autorités, notamment ceux liés au Plan d’Emergence de Madagascar (PEM). Elle constitue également un atout majeur pour améliorer la transparence de la gestion publique et, à travers son intégration dans les différents documents mis à la disposition des citoyens tout au long du cycle budgétaire (ex. Lois de Finances, lois de finances et annexes, Compte-Rendu d’Exécution Budgétaire trimestriel, Budget des Citoyens), pour renforcer la confiance dans les Institutions et l’action publique.
Dans ce but, des travaux de mise en place et d’opérationnalisation de la classification fonctionnelle ont été lancés depuis 2021. Avec la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire International (FMI), ces appuis ont permis la validation d’une table de passage qui met en lien, pour l’exercice budgétaire 2022, chaque ligne budgétaire (SOA) avec la codification fonctionnelle correspondante. Cette table a été intégrée dans le Système Intégré Informatisé de la Gestion des Finances Publiques (SIIGFP), ce qui permet désormais d’effectuer des analyses des allocations budgétaires selon cette classification, tant en programmation (voir graphique ci-dessous), qu’en exécution[2]. Le ministère en charge des Finances s’est engagé à consolider ces travaux et à systématiser les analyses en vue de fournir des éléments probants pour les prises de décisions futures. Cette nouvelle classification sera ainsi introduite dans la Loi de Finances 2023.
Graphique : Répartition des crédits de la LFI 2022 selon les divisions de la nomenclature fonctionnelle (en %)
Source : SIIGFP
Malgré des résultats déjà palpables et un fort investissement des Autorités et des Services, les efforts restants à venir pour améliorer les résultats vont se focaliser sur l’intégration permanente de la classification fonctionnelle dans les processus budgétaires à Madagascar. Quelques défis restent à relever, notamment pour remédier à la globalisation de certains crédits budgétaires dans les lignes budgétaires (SOA), qui fausse leur destination finale et donc l’image globale du budget selon la classification fonctionnelle. La bonne appropriation de la classification fonctionnelle par les acteurs budgétaires sera également déterminante pour la pérennisation de cette réforme et la qualité des informations qui en découleront. Des actions de renforcement de capacités seront nécessaires afin que tous les acteurs s’imprègnent de cette nouveauté et en fassent un outil de travail quotidien. A ce titre, un guide sur la classification fonctionnelle sera bientôt mis en ligne sur le site de la DGFAG[3]. Télécharger
[1] Le compte rendu trimestriel de l’exécution budgétaire (CREB) inclut désormais une présentation de l’exécution des crédits selon la classification fonctionnelle https://www.dgfag.mg/ .
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